Projekt: Lobbying v české politice

Analýza teorie lobbyingu a případové studie lobbyingu při rozhodování o územním plánu hl. m. Prahy


Autoři:

Jiří Sedlák
Jakub Šmejkal


Obsah

1 Úvod

2 Teoretická část 2.1 Použité prameny
2.2 Co vlastně lobbying znamená a jak ho chápat
2.3 Teoretické východisko
2.4 Přínos lobbyingu
2.5 Rozšířená definice lobbyingu
2.6 Různé podoby lobbyingu
2.7 lobbying a další formy činnosti zájmových skupin
3 Praktická část 3.1 Použitá metodologie
3.2 Popis a historie celého problému
3.3 Zúčastněné zájmové skupiny
3.4 Analýza zájmů, postojů a argumentací jednotlivých zájmových skupin
3.4.1 Rozhodování č. 1: zvítězí varianta JVK nebo JVD?
3.4.2 Rozhodování č. 2: bude u D1 a Šeberova hypermarket a nákupní centrum?
3.5 Spojení teorie lobbyingu s naší praktickou studií
3.6 Vztah mezi prostředky lobbyingu dané skupiny a typem argumentace
4 regulace a pravidla lobbyingu 4.1 Situace v USA
4.2 Situace v Evropské unii (EU)
4.2.1 Základní principy přístupu EU k zájmovým skupinám
4.2.2 Základní prostředky kontaktu se zájmovými skupinami
4.2.3 Pravidla chování zástupců zájmových skupin
4.2.4 Práva a povinnosti úředníků EU v kontaktu se zájmovými skupinami
4.3 Situace v České republice
4.4 Zásady pro přístup k lobbyingu v České republice
5 Závěr



Úvod

Lobbying jako způsob ovlivňování politických rozhodnutí nemá v České republice mezi veřejností i samotnými politiky a úředníky dobrý zvuk. Lépe řečeno, okolo lobbyingu panuje řada nejasností - co lobbying vlastně znamená, kde jsou jeho hranice, kde začíná korupce, jaký význam pro demokracii má atd. Proto bývá často zaměňován právě s korupcí - s něčím, co do politického procesu nepatří, co narušuje jeho efektivitu, souvisí prý s prosazováním rozhodnutí na základě osobních známostí, různých darů, výhod pro politiky apod. Negativní konotace lobbyingu vychází také z toho, že někdo díky němu prosazuje své soukromé zájmy, bez ohledu na zájmy veřejnosti. Na druhé straně všichni ale cítí, že nějakým způsobem by skupiny měly prezentovat své zájmy a potřeby směrem k politikům, ovlivňovat jejich rozhodnutí, které se jich týká. Některé skupiny přece mohou zastupovat důležitý aspekt ve společnosti a demokratická politika by takové potřeby měla odrážet. Z této nevyjasněné dvojí role skupinových zájmů, jejich prosazování - tedy i lobbyingu - vyplývají všechna jeho záporná i kladná hodnocení, nejasnosti a zmatky ve vymezení.

Tato práce si klade jako jeden z cílů na konkrétním případu politické praxe ukázat jednotlivé způsoby prezentace zájmů zúčastněných skupin a ovlivňování rozhodování, tj. praktickou českou podobu lobbyingu. Neklade si za cíl vypočítat všechny cesty, jichž bylo využito – to ani nejde, neboť o mnohém odmítají zainteresovaní mluvit, a vystopovat všechny vlivy u jednoho případu od jeho vzniku po současnost není v lidských možnostech. Nepůjde o politiku na úrovni celostátní, parlamentní, kde již byly dokonce některé případy lobbyingu zmapovány – viz časopis Strategie č. 7/99 - a aktéři o něčem otevřeně hovoří. V našem projektu jsme se zaměřili se na lokální úroveň, kde do této doby chybí podobný transparentní případ. Zároveň jsme však při výběru situace řídili tím, aby šlo o případ, kdy dané rozhodnutí výrazně ovlivní všechny zúčastněné strany, kdy je “v sázce” mnoho peněz i budoucí rozvoj dlouho dopředu, a kdy se tedy dá očekávat, že zájmy budou velmi protichůdné, a budou se prosazovat se vší razancí. Takový případ jsme našli v přípravě a rozhodování o Územním plánu hlavního města Prahy, konkrétně otázky rozvoje jihovýchodní části, které probíhalo na úrovni Rady a Zastupitelstva hl. města Prahy. Kromě čistého popisu situace, jednotlivých skupin, způsobu prezentace jejich zájmů, chceme popsat, i jakým způsobem probíhá argumentace při prosazování těchto zájmů, vztah k tzv. veřejnému zájmu a dalším skupinám obyvatel.

Dalším z cílů projektu je zarámování tohoto případu do sociologické teorie lobbyingu, objasnění tohoto pojmu, popisu, jaké aktivity se pod něj dají zařadit a nastínění pravidel a norem, které lobbying regulují v západní Evropě.

Práce má proto následující části:

Teoretická část

Použité prameny

K problematice lobbyingu v České republice neexistuje mnoho odborné sociologické nebo jinak oborově zaměřené literatury. Jako základní texty posloužily dva články, oba od ing. P. Kotlase z ISS FSV UK. Oba shrnovaly a teoreticky pojednávaly základy lobbyingu a jeho přijetí v sociologii a politologii. Ze zahraničních textů jsme měli k dispozici pouze čtyři knihy, které se navíc vztahovaly k politickému prostředí a zvyklostem USA (dvě z nich jsou příručkami pro pracovníky různých organizací, jak provádět co nejúspěšněji lobbying). Teoretická část práce je tedy výsledkem syntézy tohoto mála pramenů a našich původních teoretických úvah, které vycházejí ze sociologických poznatků o veřejném prostoru a o činnosti zájmových skupin.

Přehled použité literatury:

E. Wittenberg (1989): How To Win In Washington. Cambridge, B. Blackwell

J. Q. Wilson (1995): Political Organizations. Princeton, Princeton University Press

Aby váš hlas byl vyslyšen: úvod do lobbování v České republice (1998). Praha, Informační centrum nadací a jiných neziskových organizací

The Washington Lobby (1979). Washington, Congressional Quarterly

Sh. Beder (1997): Global Spin. Totnes, Green Books Ltd.

Co vlastně lobbying znamená a jak ho chápat

Slovo lobbying pochází z anglického označení lobby, které má dva významy: 1. je to předsíň, foyer nějaké haly či sněmovací místnosti a 2. je to překlad pro tzv. zájmovou skupinu. Slovo lobby tak těmito dvěma významy metaforicky ukazuje na charakter lobbyingu: činnost, která neprobíhá v hlavním sále, kde se vše řídí přísnou procedurou, striktním zasedacím pořádkem, či stranickou příslušností, kde je třeba formálních žádostí o vystoupení, souhlasů, za přítomnosti kamer a novinářů, kde cokoliv vyřčeného je zaprotokolováno. Lobbying tak má mnoho společného s neformálními rozhovory, které spolu vedou politici individuálně, když spolu domlouvají koalice, vysvětlují si stanoviska a vzájemně se informují. Lobbying tak má charakter něčeho, co předchází rozhodování v hlavním sále, a co jej výrazně ovlivňuje. Zároveň však foyer má tu vlastnost, že kdo spolu mluví, kdo koho kontaktuje, a co spolu dělají, je pro ostatní v tomto prostoru viditelné. Foyer tak není toaleta, kde by se dali tajně vyměňovat obálky, nebo jiné dary. Lobbying je proto věcí v rámci možností veřejnou, není to něco, co by muselo být tajné, prováděné ve skrytu – každý by měl možnost dostat jasnou odpověď, kdo je támhle s tím politikem, a proč s ním mluví. Překlad slova lobby jako zájmové skupiny pak ukazuje to, že v lobbyingu se především angažují právě tyto skupiny, a že právě ty můžeme v myšleném lobby hlavních rozhodovacích síní politiků potkat.

Co to ale je zájmová skupina? Je to skupina lidí nebo jiných skupin, organizací, kteří se sdružili proto, že mají nějaký společný zájem, cíl, chtějí ho uskutečnit, bavit se oněm, podílet se na jeho formulování atd. Mohou nabývat různé velikosti, organizovanosti, šíře - co je však podstatné je to, že k danému zájmu se přihlásili dobrovolně, odpovídá jejich potřebám, ať už hmotným či duchovním, artikulují tak něco, co pro ně má význam.

Lobbying se pak dá definovat jako legální ovlivňování rozhodování politických reprezentantů (vlády, parlamentu, zastupitelstva, rady města apod.) tak, aby z rozhodování měla daná zájmová skupina přímo prospěch (nejen materiální, ale i že politik rozhodl v souladu s ideovými cíli skupiny), nebo aby ji rozhodování nepoškodilo. V legálnosti spočívá odlišení lobbyingu od korupce, tj. přijímání úplatků, darů a osobních výhod pro daného politika. To ale znamená, že praktické vymezení lobbyingu závisí od právního zakotvení toho, co je vnímáno jako korupce, osobní zvýhodňování, konflikt zájmů u nějaké osoby apod. Lobbying by tak mohl využívat všechny cesty, které nejsou v nesouladu se zákonem, ať už jsou považovány jako etické či neetické (neboť zákon se nikdy nekryje s tím, co je neetické). Etické zakotvení lobbyingu je jeho druhou regulací, která se nedá právně zakotvit, která však např. v USA je velmi významná.

Teoretické východisko

Kromě legálnosti je pro pojetí a praxi lobbyingu významná i jeho legitimnosti a teoreticky podložená prospěšnost pro rozhodování politiků a tedy i pro podobu demokracie. Lobbying jako způsob prosazování skupinových zájmů v politice vychází z podobného pojetí jako liberální zdůvodnění trhu: pokud ve společnosti existují nejrůznorodější skupinové zájmy, které svojí sílou jsou v rovnováze, mají stejnou šanci se prosadit, žádný nemá monopolní sílu a skupiny sledují a obhajují své vlastní zájmy bez toho, aby sledovali nějaký abstraktní veřejný zájem, pak politici budou rozhodovat ve prospěch všech skupin.

Lobbying je založen na tom, že neexistuje veřejný zájem jako takový, předem daný a definovaný. Jelikož úlohou politika je však rozhodovat ve veřejném zájmu, jednotlivé skupiny musí v procesu lobbyingu obhajovat své zájmy jako veřejné, musí informovat, argumentovat, hledat oprávnění, že zájem dané skupiny je zájmem celé společnosti, nebo více skupin obyvatel. Pokud se to podaří, politik rozhodne v souladu s jejich zájmem a v souladu se svojí rolí. Díky pluralitě ve veřejném prostoru se však do něj dostávají různé argumentace, co je v dané záležitosti veřejným zájmem, soutěží spolu, hledají kompromisy, společná řešení apod. Politik pak díky lobbyingu ze stran více zájmových skupin obdrží více zdůvodnění, co je veřejným zájmem, a záleží pouze na jeho vnitřních hodnotách a úsudku, které bude preferovat, a jak se rozhodne.

Pro demokracii, kde veřejný zájem není předem definovaný, je pak lobbying základním prostředkem, jak o něm hledat informace a nalézat jej. V čem tedy dále spočívá konkrétní přínos lobbyingu?

Přínos lobbyingu

Rozšířená definice lobbyingu

Od definice lobbyingu jako ovlivňování politických rozhodnutí ze strany zájmových skupin se za předpokladu, že úkolem politika je rozhodovat ve veřejném zájmu, nebo v zájmu co nejvíce skupin obyvatel se dostáváme k definici lobbyingu jako hledání, zdůvodňování a prezentace toho, v čem je daný skupinový zájem zájmem veřejným, tedy zájmem více skupin obyvatel nebo jednoduše většího počtu obyvatel, kterých se rozhodnutí týká. Z toho také vyplývají základní prostředky, které lobbying používá: dodáváním informací a věcných argumentací, a prezentací, že dané rozhodnutí bude v zájmu velké skupiny obyvatel.

Různé podoby lobbyingu:

Z literatury se dá určit několik základních způsobů, jak provádět lobbying:

Lobbying a další formy činnosti zájmových skupin

Na závěr teoretické části je třeba krátce odlišit lobbying od dalších forem činnosti zájmových skupin nebo sociálních hnutí, např. od demonstrací za nebo proti nějakému společenskému fenoménu. Lobbyingem se tyto projevy stávají v okamžiku, kdy se vztahují k nějakému konkrétnímu procesu politického rozhodování, které právě probíhá nebo bude probíhat. Např. demonstrace proti globalizaci by se stala lobbyingovou akcí v okamžiku, kdy by měla za cíl ovlivnit právě probíhající rozhodování v Parlamentu o zapojení ČR do nějakých dohod na mezinárodní úrovni. Bez tohoto momentu není demonstrace proti globalizaci prostředkem lobbyingu. Lobbying se tedy od dalších činností odlišuje tak, že se vztahu ke konkrétnímu případu, k nějakému aktuálnímu politickému rozhodování, je záměrně na ovlivnění tohoto rozhodování cílen.

Praktická část

Použitá metodologie

Při zpracování případové studie jsme použili dvou metod: polostrukturovaného rozhovoru a studia původních písemných a novinových pramenů. Náš zájem se v obou případech zaměřil na tyto okruhy otázek: pro jakou alternativu rozhodnutí jednotlivé strany jsou, jak svůj postoj zdůvodňují, jaké prostředky k ovlivnění rozhodnutí používají a s jakými dalšími stranami se ve svém úsilí spojují. Tyto otázky byly zvoleny proto, že naším cílem nebylo popsat "biografický" individuální pohled samotného aktéra na průběh problému, jeho strategii pro vyrovnání se s touto situací, nýbrž dotyčný byl pro nás představitelem celé skupiny a její strategie. Jeho či její výpovědi jsme brali jako popis toho, co daná skupina dělala pro ovlivnění daného rozhodnutí. Tento postoj byl důležitý pro ověření či vyvrácení východisek lobbyingu, jak jsou formulovány v teoretické části práce. Teorie lobbyingu totiž pracuje v pojmech skupiny, skupinového zájmu, činnosti skupiny - představitel skupiny automaticky reprezentuje její zájmy, jeho strategie je totožná se strategií skupiny. Osobnost představitele není v této teorii důležitá, vykonává pouze to, na čem se skupina dohodla.

V rozhovorech jsme zdůrazňovali, že považujeme lobbying a ovlivňování rozhodování Zastupitelstva za zcela legitimní proces, tj. že důvodem rozhovoru není honba za nějakou senzací nebo vyzvědění něčeho tajného. Na druhé straně při zpracování odpovědí jsme stejně tak plně důvěřovali tomu, co dotyční vypověděli, a nehledali v jejich odpovědích nějaké skryté významy.

Snažili jsme se mluvit se zástupci všech zúčastněných stran, aby každý mohl říci své argumenty a vyjádřit svůj postoj. Kontakty a jména osob, s nimiž jsme hovořili, jsme získávali metodou sněhové koule. Během prvních rozhovorů a fáze pronikání do celého problému jsme byli upozorněni na všechny důležité skupiny a jejich představitele, se kterými jsme pak provedli další rozhovory. Důležitý pro nás byl první rozhovor s jedním členem Zastupitelstva hl. m. Prahy, který nám poskytl první kontakty a vhled do problematiky. Zde je přehled všech, s kým jsme vedli aspoň minimální rozhovor a charakteristika tohoto kontaktu:

- člen Zastupitelstva hl. m. Prahy - osobní rozhovor

- mluvčí Koalice SOS - koalice obcí a ekologických sdružení - rozsáhlý osobní rozhovor

- členka vedení sdružení Optim-eko - rozsáhlý osobní rozhovor

- starosta městské části Újezd - osobní rozhovor

- starostka městské části Křeslice - rozsáhlý osobní rozhovor

- starosta městské části Letňany - telefonický rozhovor

- ředitel společnosti Intershop, a. s. - rozsáhlý osobní rozhovor

- technický náměstek společnosti Tesco, a. s. - krátký telefonický rozhovor, ve kterém odmítl osobní schůzku a podání podrobnějších informací ke kauze, ve kterém ale několik informací prozradil

Pokusili jsme se mluvit i s některým z úředníků Magistrátu hl. m. Prahy, kteří se podíleli na přípravě územního plánu. Bohužel jejich ochota domluvit si schůzku a spolupracovat byla nulová a z rozhovorů s nimi sešlo.

Jako původní písemné prameny sloužily materiály, které k problému vypracovávaly jednotlivé zájmové skupiny, tj. analýzy, projekty, zpracování historie problému, dopisy zastupitelům, apod. Jako dodatečný zdroj informací pak novinové články, které se ke kauze vyjadřovaly (především z pražské přílohy MF DNES - v internetové podobě)

Popis a historie celého problému:

1986 - vznik návrhu Územního plánu hl. m. Prahy, ve kterém se počítá se silničním obchvatem Prahy spojujícím jednotlivé dálniční tahy vycházející z Prahy, který by měl odlehčit dopravě v centru Prahy a odvézt ji mimo centrální území města.

1991- vznik občanského sdružení Optim-eko, místní iniciativy proti vedení obchvatu přes městskou část Petrovice

1994 - nová prognóza pražského regionu, do kterého byla zahrnuta tzv. krátká jihovýchodní trasa obchvatu (JVK), která se napojovala na dálnici D1 velkou křižovatkou u městské části Šeberov. Pozemky u této velké křižovatky byly v územním plánu určeny pro komerční obchodní zástavbu. Pozemky jsou ve vlastnictví společnosti Tesco, která zde plánuje vybudovat hypermarket a obchodní centrum dopravně napojené na dálnici D1 a trasu JVK. Trasa JVK opět protíná území několika městských částí, především Újezda, Šeberova, Petrovic a Křeslic, a několik zachovalých přírodních lokalit. Proti tomuto návrhu ze zvedla první vlna protestů obyvatel zainteresovaných obcí a ekologických organizací. Konaly se první shromáždění a demonstrace v Petrovicích pod vedením občanského sdružení Optim-eko (od té doby byly pořádány každým rokem) za účasti primátora a několika ministrů. Úspěšná kandidatura aktivistky sdružení Optim-eko do místního zastupitelství v Petrovicích. Vzniká Koalice SOS ekologických a místních občanských sdružení, která je proti variantě JVK i proti výstavbě hypermarketu Tesco.

1995 - byl uspořádán protestní pochod až před dům tehdejšího primátora p. Koukala. Byl utvořen nový koncept Územního plánu, který počítal se třemi variantami jihovýchodní trasy obchvatu Prahy - stávající JVK (krátká), JVD (dlouhá), která tvoří obchvat ve větší vzdálenosti od Prahy a vyhýbá se většině obcí (a na dálnici D1 se napojuje mnohem dále od Prahy, a JVR (ta by vedla úplně mimo pražský region, proto tato varianta nehrála při úvahách žádnou roli)

1995 – 1999 – v té době mají občané, městské části a občanská sdružení možnost zasílat své připomínky k Územnímu plánu na Magistrát hl. města Prahy, kde pak byly předkládány komisím a zastupitelům k projednání. Připomínek k celému Územnímu plánu bylo celkem 3850. V této době také vzniká plán, který se začíná realizovat, na výstavbu obchodního centra společnosti Intershop, a. s., které se nachází nedaleko plánovaného hypermarketu Tesco, konkrétně na Jižním Městě u stanice metra Chodov. Toto obchodní centrum má vytvořit chybějící zázemí pro obyvatele celého Jižního Města a vytvořit nové jádro této městské části..

9. září 1999 - zasedání Zastupitelstva hl. m. Prahy, na kterém je schvalován Územní plán. V průběhu zasedání jsou nejdříve projednávány jednotlivé připomínky a jednotlivá území dle rozkreslení na Územním plánu a je schvalováno, pro jaký účel budou určeny (zeleň, obchodní oblasti, komunikace atd.) Poté zastupitelé hlasují o Územním plánu jako celku. Územní plán jako celek byl na tomto zasedání velkou většinou hlasů přijat. Bylo rozhodnuto vyjmout z tohoto hlasování rozhodnutí o tom, jaká varianta obchvatu (zda JVK či JVD) se bude realizovat. Projednání této otázky bylo odsunuto na dobu, kdy bude existovat a přijat Územní plán vyššího řádu, tj. celého pražského regionu. Hlasování o účelu území probíhalo i v případě pozemků u dálnice D1, na kterých měl vyrůst hypermarket Tesco. Zde zastupitelé rozhodli, že tyto pozemky budou zemědělskou půdou, tj. z výstavby komplexu Tesco sešlo. Při příležitosti schvalování Územního plánu byla před budovou Magistrátu uspořádána velká protestní akce, její průběh byl přenášen na obřích obrazovkách na náměstí před Magistrátem. Akce se během času přesunula i do prostor uvnitř budovy a hlavního sálu, kde po incidentu rozlití kyseliny máselné musela být místnost vyklizena

Zúčastněné zájmové skupiny:

Optim-eko - občanské sdružení především obyvatel Městské části Petrovice - je proti vybudování hypermarketu Tesco u Šeberova, proti variantě JVK, pro variantu JVD

Koalice SOS Praha (koalice 35 nevládních sdružení, např. Oživení, Děti Země) – je proti hypermarketu Tesco, proti variantě JVK, pro variantu JVD

Městské části Petrovice, Újezd, Křeslice (zastoupené svými starosty)jsou proti vybudování hypermarketu i proti variantě JVK

Městská část Šeberov (zastoupená svým starostou) – je pro vybudování hypermarketu Tesco, a pro variantu JVK, proti JVD

Tesco Stores – chtělo u Šeberova vybudovat velký hypermarket a nákupní centrum

Intershop a. s. – chce na Jižním Městě u Chodova vybudovat cosi jako Centrum Černý Most

Analýza zájmů, postojů a argumentací jednotlivých zájmových skupin:

Protože schvalování Územního plánu v Zastupitelstvu hlavního města Prahy probíhá postupným rozhodováním o využití jednotlivých území, sporná otázka jihovýchodní části Územního plánu se dá rozložit do minimálně dvou rozhodování: o tom, zda bude přijata varianta obchvatu JVK nebo JVD, a zda bude území u Šeberova využito pro obchodní činnost či pro zemědělskou půdu. Jaké tedy zúčastněné strany zastávaly postoje, argumentace, kterými zdůvodňovaly svůj postoj jako veřejný zájem, jaké měly spojence, a jaké využívaly prostředky k lobbyingu (uvedeno dle jednotlivých zúčastněných zájmových skupin):

Rozhodování č. 1: zvítězí varianta JVK nebo JVD?

Koalice SOS Praha a občanské sdružení Optim-eko

Postoj: proti JVK i Tescu

Argumenty:

- nekoncepčnost plánu, který by totálně změnil jak ekologické, tak sociální klima v jižní oblasti Prahy 11. Za prvé by mnohonásobné zvýšení provozu motorových vozidel ohrozilo jak obyvatele postižených městských částí, tak i chráněnou oblast Mílíčovský les, pro kterou by výstavba JVK byla zřejmě katastrofou, za druhé by se zcela změnilo sociální klima, protože z přilehlých obcí a části Jižního města by zcela zásadně klesla životní úroveň, vzrostla migrace a následně by tak vznikla sociálně slabá oblast. Klesl by také rozvoj podnikání v oblasti, protože s JVK úzce souvisela stavba hypermarketu.

Spojenci: občané a Městské části Petrovice, Újezd, Křeslice a Jižní Město

Prostředky:

Městské části Petrovice, Újezd, Křeslice

Postoj: proti JVK i Tescu

Argumenty:

- stejné jako u občanských sdružení, to znamená negativní ekologický a sociální dopad na jih regionu Prahy 11.

Spojenci: nejvýznamnější spojenec s největším vlivem - Městská část Jižní Město, občanská sdružení SOS Praha a Optim-eko

Prostředky:

Městská část Šeberov

Postoj: pro vybudování hypermarketu a pro variantu JVK

Argumenty:

- stavba hypermarketu je výhodná, zlepší se místní infrastruktura, sníží se nezaměstnanost, stavbou i fungováním hypermarketu se zvýší počet pracovních příležitostí.

Spojenci: firma Tesco

Prostředky:

Tesco:

Postoj: pro JVK

Prostředky:

Intershop:

nezúčastňuje se lobbyingu v této otázce

Rozhodování č. 2: bude u D1 a Šeberova hypermarket a nákupní centrum?

Občanská sdružení a městské části - viz rozhodnutí č. 1

Tesco:

Postoj: pro

Argumenty:

Spojenci:

Prostředky:

Intershop:

Postoj: proti

Argumenty:

Spojenci:

Prostředky:

Spojení teorie lobbyingu s naší praktickou studií

V této části se pokusíme aplikovat teoretická východiska lobbyingu - konkrétně, informační a participační přístup - na případ z praxe, který byl předmětem našeho zkoumání. Tj. ptáme se, jaký přínos pro rozhodování politiků, pro místní demokracii, měl lobbying jednotlivých aktérů při rozhodování o jihovýchodní části Územního plánu. Jinak řečeno, v čem tedy spočívá hodnota provedeného lobbyingu, který proběhl na legálním základě, jaké nové informace, pohledy a argumentace vnesli všechny zúčastněné strany, a v čem tedy bylo rozhodování politiků kvalitnější? Vše se dá vyjádřit následující tabulkou, přičemž konkrétní přínosy se tak jeví pouze z našeho pohledu. Pokud by celý proces hodnotil někdo jiný mohl by určitě vybrat i jiné informace:

Zúčastn Informační přístup - tj. vnesené nové informace, pohledy a argumentace Participační přístup - tj. přínos pro aktivní zasahování občanů
Tesco
  •  
  • upozornění na nedostatečnou vybavenost Šeberova
  •  
  • upozornění na nevzhlednost okolí Šeberova
  •  
  • otázka stejných podmínek pro investory v Praze
  •  
  • možné nečisté praktiky konkurenta
  •  
  • informace o tom, že delší variantu JVD řidiči ani nemusí použít, protože de příliš dlouhá a vzdálená od centra
téměř nulový
Inteshop
  •  
  • důležitost rozvoje Jižního Města, otázka jeho vybavenosti a úlohy v rozvoji Prahy
  •  
  • otázka celkové urbanistické koncepce Prahy, především okrajových zón, kde by měly být jaké typy obchodů, průmyslu apod.
  •  
  • otázka zvýšeného automobilismu a návštěv lidí v blízkosti podobných center
nulový
Koalice občanských sdružení SOS Praha (Oživení, Děti Země atd.)
  •  
  • upozornění na vzácné přírodní lokality v místě stavby
  •  
  • otázka vlivu provozu automobilů a stavby na životní prostředí okolních obyvatel
  •  
  • otázka celkové dopravní koncepce hlavního města Prahy
velký význam :
  •  
  • jde o sdružení založená na podpoře sympatizantů a členů
  •  
  • aktivně pomáhají při aktivizaci místních obyvatel, zaměřené na aktivní starost o své okolí, co se v něm děje, pomoc při zakládání místních sdružení a pomoc při účinném zasahování do rozhodování a předcházení centrálním rozhodnutím, která by místní obyvatele nerespektovala
Městské části Petrovice, Újezd a Křeslice
  •  
  • informace o tom, že místní obyvatelé jsou proti záměrům JVK a hypermarketu
  •  
  • problém sociálního dopadu na okolní obce a především na Jižní Město
  •  
  • otázka urbánního přijatelného rozvoje této části Prahy
  •  
  • otázka vlivu stavby na životní prostředí místních obyvatel
velký význam:
  •  
  • místní obyvatelé volili v komunálních volbách politiky a sdružení, kteří měli v programu otevřeně nesouhlas s variantou JVK a hypermarketem
Městská část Šeberov
  •  
  • informace o tom, že místní obyvatelé jsou pro variantu JVK a hypermarket
  •  
  • upozornění na nezaměstnanost a nízkou vybavenost této městské části
  •  
  • informace o tom, že delší variantu JVD řidiči ani nemusí použít, protože bude příliš dlouhá a vzdálená od centra
 

Z této tabulky je vidět, že lobbying jednotlivých zájmových skupin přinesl informace, které se podporovaly ten který postoj dané skupiny k variantě rozhodnutí Zastupitelstva. Jaký měly přínos pro kvalitu rozhodnutí zastupitelů, je z objektivního hlediska neposouditelný, neboť nevíme, jak by politici rozhodli bez nich. Dle našeho názoru však význam toho, že se tyto informace a argumenty dostaly do veřejného prostoru a i k politikům, je velký, neboť reprezentují nejdůležitější věcná hlediska, která se k otázce obchvatu a stavby hypermarketu mohou vázat (a dle kterých by zastupitel rozhodoval tak jako tak): tj. otázka celkové dopravní koncepce Prahy, sociálních dopadů hypermarketu, urbánního rozvoje Prahy, vlivu dopravního provozu na životní prostředí místních obyvatel atd.

Velký význam z hlediska občanské participace měl lobbying především ze strany sdružení místních obyvatel a ekologických sdružení, neboť dokázal probudit v místních obyvatelích zájem o místní záležitosti, schopnost zorganizovat se, vyslovit svůj názor, a tedy participaci na rozhodnutí, která se jich týkají – tj. mechanismy místní demokracie a angažovanosti.

Vztah mezi prostředky lobbyingu dané skupiny a typem argumentace

Z provedené studie i literatury, kde se uvádí jednotlivé způsoby lobbování, se dá vytvořit hypotéza, která dává do souvislosti hodnotové, názorové orientace politiků (těch co rozhodují) a dominantním způsobu lobbyingu dané zájmové skupiny: firmy mají lobbying založený na osobních setkáních a přímém oslovování bez aktivního využívání médií, kde hrají velkou roli racionální informace a argumentace. Naproti tomu ekologická sdružení využívají médií, demonstrací, setkání s občany, osobní přesvědčování na základě informací a argumentace má oproti firmám menší význam. Co z toho vyplývá? Firmy mají argumentaci založenou na zdůvodněních, jejichž logika a prosazované hodnoty jsou blízké myšlení politikům. V naší studii jde o argumenty jako např. urbánní rozvoj hlavního města, rozvoj vybavenosti městské části, zachování konkurenčního prostředí pro všechny, rovné šance investorům atd. Proto zástupci firem využívají osobních setkání, při kterých se svými důvody mohou uspět.

Na druhé straně, ekologická sdružení svá zdůvodnění veřejného zájmu mají založena na informacích a argumentaci z oblasti ochrany životního prostředí. Sdružení však ví, že s tímto typem argumentů by u politiků, kteří životnímu prostředí zatím nepřikládají takovou hodnotu, neuspěla. Proto musí sdružení při podpoře své argumentace sáhnout k druhému typu legitimity svých požadavků a argumentů: k masové podpoře místních lidí a okolní veřejnosti, tj. ukázat, že za nimi stojí mnoho lidí se stejným názorem. Proto sdružení využívají médií, masových demonstrací a akcí, které mají za úkol přitáhnout pozornost veřejnosti.

V zemích, kde životní prostředí jako argument má u politiků vyšší váhu, se dostávají ke slovu u ekologických sdružení i přímé, osobní formy lobbyingu. Např. v Evropské unii jsou vedle sebe zaregistrovány a působí u Evropské komise jako zájmové skupiny jak Greenpeace, tak i např. Svaz výrobců automobilů.

Samozřejmě daný způsob lobbyingu závisí kromě výše zmíněného v mnohém na charakteru dané zájmové skupiny – zda je založena na poskytování materiálních výhod svým členům, nebo zda jde o členské hnutí, kde je hlavním pojítkem prosazení nějakých hodnot a ideových cílů, a která ale svým členům materiální výhody neposkytuje. V tomto smyslu se závěry obou hledisek (hodnoty politiků a typ zájmového sdružení) shodují.

Regulace a pravidla lobbyingu

Regulace a zakotvení lobbyingu je základní podmínkou k jeho pozitivní úloze pro rozhodování politiků. Jak již bylo řečeno, lobbying končí tam, kde začíná korupce. Na zákonném vymezení korupce závisí tedy i to, co lze považovat za lobbying. Korupce označuje způsob ovlivňování rozhodování politika, kdy politik z daného kladného pozitivního rozhodnutí má osobní prospěch, nebo má osobní prospěch již z toho, že se angažuje ve prospěch dané varianty. V definici (etické i zákonné), co to vlastně znamená osobní prospěch, spočívá jádro regulace lobbyingu a i jeho nejasných hranic, kdy přechází do nějakého způsobu korupce. Nejlépe je možné tyto nejasnosti ukázat na několika konkrétních případech (první je z naší studie):

V mezinárodním srovnání má každý stát jinde nastavenou hranici legislativně i eticky, co je již považováno za korupci, a co ještě za lobbying, v různých zemích by tedy na uvedené případy odpověděli různě. Zároveň však je možné lobbying kodifikovat dvojím způsobem: tak že jej přímo zavedu do právního řádu (reguluje ovlivňování na úrovni centrálních a/nebo místních orgánů), nebo není v právním řádu vymezen vůbec, a jeho hranice se odvíjí od hranic korupce. Jak je to ve světě a u nás – zaměříme se přitom především na úroveň nejvyšších politických orgánů. O regulaci lobbyingu na úrovni místní politiky v zahraničí, což by bylo vzhledem k praktickému předmětu této studie relevantnější, bohužel neexistuje mnoho pramenů. Dá se však soudit, že pravidla a normy, které by měly platit na nižších úrovních politického rozhodování, budou analogická, pouze mírně modifikovaná a odvozená od těch na nejvyšší úrovni. Na nižších úrovních nebudou možná přímo zakotvená v zákoně či předpisech, ale jejich základní principy budou platit v nepsané formě ve stejné podobě. V této části pojednáme nejvíce postoj Evropské unie k zájmovým skupinám, neboť té se budeme neustále přibližovat.

Situace v USA:

Lobbying je v USA pevnou a legitimní součástí politického procesu s dlouhou tradicí. Je na rozdíl od situace v dnešní Evropě ve vztahu k politickým orgánům institucionalizován a podléhá vnitřní autoregulaci všech zúčastněných. Lobbying v USA se vyznačuje transparentností, co se týká subjektů, které lobbying vykonávají, lobbyistických procedur, financí a zastupovaných zájmů. K tomu slouží různé časopisy zabývající se případy lobbyingu, registry a seznamy všech zájmových skupin, lobbyistických organizací, agentur a konzultantů, kodex chování, přehledy příjmů všech zúčastněných, povolení vstupu do prostor ústředních orgánů, příručky, jak úspěšně provádět lobbying atd. Podoba a regulace lobbyingu v USA v současné době slouží jako vzor pro opatření přijatá a přijímaná na úrovni EU i jejích členských států.

Situace v Evropské unii (EU):

Základním pojmem, který používají dokumenty EU v souvislosti s lobbyingem, je spojení “zájmová skupina”. Pod tento pojem patří evropské, mezinárodní nebo národní svazy ze všech oblastí ekonomické a sociální aktivity, soukromé společnosti, právní firmy, public relations a public affairs poradci, zástupci regionálních úřadů atd. Společné je jim to, že reprezentují zájmy buď svých členů nebo zájmy, které jsou zakotveny ve společnosti jako celku (např. spotřebitelé, životní prostředí, lidská práva apod.) nebo zájmy dalších třetích stran vůči orgánům Evropské unie a jejím zaměstnancům.

Zakotvení činnosti zájmových skupin v EU je nutné sledovat na dvou úrovních: 1) u samotných členských států (parlament a centrální vláda) a 2) u centrálních orgánů EU (Evropský parlament a Evropská komise). Nejdříve se budeme věnovat institucím EU, na závěr se krátce zmíníme o tom, jak je to u jednotlivých členských států. Obecné vymezení vztahu EU k zájmovým skupinám a konkrétní kodifikaci můžeme nalézt v několika dokumentech: Communication z 2. prosince 1992 nazvané "An open and structured dialogue between the Commission and special interest groups" (“Otevřený a strukturovaný dialog mezi Komisí a zájmovými skupinami”) na úrovni Evropské komise a obdobným dokumentem na úrovni Evropského parlamentu. Tyto dokumenty nejsou konečným výstupem vymezování a hledání vztahu k zájmovým skupinám, vše je v procesu diskuse, a především konkrétní kodifikace lobbyingu je ve stádiu přípravy.

Přesto se dají pojmenovat základní principy postoje EU k činnosti zájmových skupin (jak na úrovni Parlamentu, tak i Komise).

Základní principy přístupu EU k zájmovým skupinám

Základní prostředky kontaktu se zájmovými skupinami

Jako základní prostředky lobbyingu (resp. konzultací stanovisek) zájmových skupin se v dokumentech uvádějí:

Pravidla chování zástupců zájmových skupin

Doporučené zásady chování zástupců zájmových skupin, pokud kontaktují EU (tyto zásady slouží jako vzor pro pravidla, kterými se řídí profesní svazy konzultantů a poradců zájmových skupin):

Práva a povinnosti úředníků EU v kontaktu se zájmovými skupinami

V EU neexistují nějaké zvláštní předpisy, co se týká kontaktu se zájmovými skupinami. Vše podstatné řeší obecná úprava k právům a povinnostem zaměstnanců EU, z které jsou v souvislosti se zájmovými skupinami aktuální následující ustanovení:

Pramen: internetové stránky Evropské komise a Evropské unie:

http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgc/lobbies/index_en.htm

Situace v České republice:

Lobbying v ČR jako takový není institucionálně upraven ani na úrovni centrální - Parlamentu nebo vlády, ani na úrovni místní politiky (jako např. Zastupitelstvo hl. m. Prahy). Jeho podoba se odvíjí od zákonné regulace korupce, antikorupčních předpisů pro úředníky a politiky, jak bylo zdůrazněno v úvodu této kapitolky. Lobbying končí tam, kde dle zákona začíná korupce. Proto je situace okolo lobbyingu, subjektů, které se jím zabývají, i jeho způsobů značně nepřehledná, což výrazně přispívá k představě lobbyingu jako něčeho nekalého, podloudného, něčeho, co negativně ovlivňuje rozhodování politiků, skrze co se prosazují partikulární zájmy mocných skupin a firem.

Zásady pro přístup k lobbyingu v české republice :

Pro to, aby lobbying mohl zkvalitňovat rozhodování politiků, není možné lobbying zakázat nebo nějak omezovat. Přijatá opatření by měla sledovat tyto zásady (platí jak pro centrální tak lokální politiku):

- učinit ho transparentním - tj. zpřehlednit, kdo se jím zabývá, vytvořit přehled organizací, agentur a individuálních konzultantů

- institucionalizovat ho - tj. přijmout pravidla, postupy a formální i neformální procedury, které poskytnou stejnou šanci všem zájmovým skupinám bez rozdílu cílů, které sledují, a financí, které mají k dispozici, sdělit své postoje, názory a argumenty, a tak se pokusit ovlivnit rozhodování, které se jich týká

- učinit ho samoregulovaným - tj. vytvořit profesní organizaci lobbyistických subjektů, která ručí za kvalitu jejich práce, vytváří kodex a standard činnosti a zasahuje v případě porušení přijatých zásad (korupce, poskytování nepravdivých informací apod.)

- na straně politiků být otevření k dialogu se všemi zájmovými skupinami, od firem až po občanská nezisková sdružení všech zaměření, poskytovat jim stejnou šanci sdělit své argumenty, vnímat jejich činnost a lobbying jako nezastupitelný zdroj informací o společnosti a důsledcích jejich možného rozhodnutí, jako něco, co sami politici k dobrému rozhodnutí bezpodmínečně potřebují, co výrazně zkvalitňuje jejich rozhodování

- výsledkem aplikace těchto zásad by mělo být zvýšení prestiže lobbyingu v ČR a vnímání jeho nezaměnitelné úlohy v demokracii

Dá se očekávat, že se vstupem ČR do EU vznikne potřeba více lobbying regulovat a institucionalizovat dle těchto zásad, které se postupně začínají uplatňovat i v EU.

Závěr

Jak již bylo dříve zdůrazněno - není samozřejmě možné odhadnout, jak by rozhodnutí Zastupitelstva hl. m. Prahy v kauze jihovýchodní část územního plánu vypadalo, kdyby k žádnému lobbyingu nedošlo. Z analýzy tohoto případu lze však říci, že lobbying, tj. pokus legálně ovlivnit rozhodnutí Zastupitelstva ze strany jednotlivých zájmových skupin, vnesl do procesu rozhodování politiků tolik různorodých informací, které by bez něj nebyly vygenerovány a nedostaly by se k těm, co mají odpovědně posouzením různých aspektů problému rozhodovat. A tento přínos platí pro všechny zúčastněné zájmové skupiny - jak pro komerční subjekty, místní iniciativy, tak i pro ekologické organizace. V tomto případě se povedlo díky lobbyingu "vygenerovat" všechna relevantní hlediska pro daný problém, která by měla být brána při rozhodování do úvahy - v případě vedení silničního obchvatu a stavby supermarketu jde o hledisko zásahu do života místních obyvatel, vlivu na životní prostředí, celkové dopravní koncepce města, urbánního rozvoje lokality, zájmů investorů v hlavním městě apod.

Důležité pro takovouto tvorbu relevantních informací je zachování rovné možnosti přístupu a předávání informací všech zájmových stran k těm, co rozhodují. Politik, pokud se týká věcného obsahu problému, rozhoduje dle svých politických hodnot, názorů a preferencí po posouzení dostupných informací. Jeho politické preference by však neměly ovlivňovat možnosti přístupu a předávání informací jeho osobě od různých zájmových stran, které mají svoji argumentaci založenou na různých hodnotách. Tj. měl by mít rovný přístup a dopřát sluchu všem argumentům stejně, ať už jde o komerční firmy nebo ekologická sdružení. Neměl by tedy např. odmítat nebo redukovat schůzky s některou ze stran, která má pro něj nesympatické názory.

Tento případ potvrzuje to, že vůbec nevadí, pokud zájmové skupiny sledují v procesu lobbyingu pouze svůj vlastní zájem (tj. cíl, pro který byly vytvořeny) a neberou tedy v ohled nějaké další zájmy. Pokud rozhodnutí přijímá zodpovědný politik, je zájmová skupina nucena hledat argumenty, které by její zájem legitimovaly jako zájem veřejný nebo jako zájem co nejvíce dalších skupin a občanů. Za předpokladu rovného přístupu při poskytování informací a pravdivosti poskytnutých informací je na politikovi, aby balancoval jednotlivé zájmy a posuzoval, zda jejich argumentace je oprávněná.

Lobbying (ze strany místních a ekologických sdružení) v tomto případě měl velký přínos i z hlediska občanské angažovanosti a zapojení se do řešení problémů, které se týká samotných obyvatel. Hledání legitimnosti pro argumenty těchto sdružení v získávání podpory místních obyvatel vede k aktivizaci sociálního života, vytváří prostor pro sdružování, diskusi a komunikaci mezi lidmi, pro vyjádření názoru na daný problém. Vzniklá sdružení zprostředkovávají názor místních obyvatel (pro ně samotné bezpečně) směrem výše do politického systému. Kdyby měli někteří místní obyvatelé opačný názor, než jaká měla zmíněná sdružení, není problém založit opačně orientované sdružení, které mohlo získávat podporu dalších obyvatel postižených lokalit.

Z analýzy tohoto případu rozhodování o územním plánu hl. m. Prahy vyplývá, že celý proces byl ovlivněn tím, co bylo popsáno v kapitolce o situaci lobbyingu v České republice - netransparentností, nepřítomností jasných zásad, zmatečností a nerovným přístupem politiků k jednotlivým druhům argumentace (zájmy investorů vs. životní prostředí). Tyto nedostatky by si zasloužily další hlubší analýzy, která by se však musela zaměřit na jiné skutečnosti z tohoto případu. Přesto i v této "nezralé" podobě lobbying ukázal, kde spočívá jeho význam pro demokratické rozhodování a pro zapojení občanů do života společnosti.