RECENZE


Autor: Vojtěch Láska

Michael Crozier: The Bureaucratic Phenomenon: “The Case of Clerical Agency”

The University of Chicago Press, 1964



Kniha M. Croziera je jakýmsi shrnutím více jak tříleté vědecké práce tohoto myslitele a jeho spolupracovníků, kteří se od roku 1960 zabývali teorií byrokracie. V ní se pokoušeli o zcela nový pohled na tento problém, který by vycházel z empirických pozorování a měl tak možnost dosáhnout jisté “objektivity”, která by umožnila překonat zažité stereotypy v teoriích byrokracie. Ty byly do té doby významně ovlivněny M. Weberem. Proto M. Crozier staví svou teorii na empirickém rozboru několika byrokratických institucí. Některé případové studie jsou shromážděny právě v této knize a slouží jako podklad pro vyslovení některých tezí a zákonitostí týkajících se problému byrokracie. Ve své práci se pokusím shrnout první část Crozierovy knihy: The Case of the Clerical Agency – Případ úřednické agentury.

ÚVOD

Všichni jsme si vědomi toho, jakou důležitost získaly velké organizace v moderní společnosti, a že jejich význam bude stále růst. Tento vývoj vždy vyvolával strach. Termín “velké organizace” se spojuje s pojmem “byrokracie” – zbytečné komplikace, zdlouhavé jednání, vnucená standardizace, potlačení lidské individuality a s dalšími negativními konotacemi.

Je však otázka, zda je legitimní toto spojení pojmu “velká organizace” (ve smyslu silně organizované instituce) s pojmem byrokracie či s hrozbou byrokratizace. Není to tak, že označujeme za byrokratizaci zákonitý vývoj moderní společnosti směrem k silně organizovaným sociálním a ekonomickým institucím, a dáváme tomuto vývoji tímto označením automaticky negativní význam? Doposud se tento rozvoj velkých proorganizovaných institucí nepokoušel nikdo neutrálním způsobem analyzovat, pouze mnozí učenci, revolucionáři či reformátoři se pokoušeli proti tomuto jevu bojovat, neboť v jejich pojetí to byl boj proti konformitě a odlidštění, které sužují moderního člověka.

Při svém uvažování o “fenoménu byrokracie” se autor pokusil opustit tato zažitá schémata a snažil se o “skutečně vědeckou studii”, která bude založena na zkoumání tohoto fenoménu přímo uvnitř jednotlivých organizovaných institucí. Takto lze získat “nezpochybnitelné informace”, na základě nichž je možné potom formulovat nové přístupy při uvažování o fenoménu byrokracie a jeho významu pro moderní společnost. Na základě zkoumání francouzských institucí, které jsou počítány nezpochybnitelně mezi “byrokratické” v negativním smyslu slova, se autor pokusil zformulovat všeobecné teorie byrokracie.

Autor odmítá předem definovat pojem “fenomén byrokracie” neboť jeho precizní vymezení by značným způsobem determinovalo další uvažování. Chce zkoumat všechno chování a všechny další skutečnosti, které jsou obecně pokládány za byrokratické a teprve na základě tohoto zkoumání přistoupit k vymezení tohoto jevu. Přesto je zapotřebí pojem alespoň rámcově vymezit.

Pojem byrokracie je používán velmi široce a vymezen je dosti vágně. V sociálních vědách nacházíme minimálně tři různá užití pojmu “byrokracie”.

Nejtradičnější vymezení pojmu nabízí politická věda, která byrokracií rozumí vládu či moc úřadů. Úřadem je státní instituce, jejíž pracovníci nejsou voleni, ale dosazeni jmenováním či jiným způsobem, funguje v ní princip přísné hierarchie. Byrokracie se tak stává mocí práva a řádu, ovšem mocí bez participace ovládaných.

Druhé pojetí pochází od Maxe Webera a je užíváno především v sociologii. Byrokracií se zde rozumí racionalizace společenských aktivit. Mimo jiné to znamená rozvoj používání neosobních pravidel uvnitř jednotlivých organizací, která omezují odpovědnost individuálního člověka za rozhodování a zároveň jsou dána striktní kritéria osobního kariérního postupu.

Třetí význam pojmu byrokracie odpovídá obecnému užívání pojmu jako pojmenování pro pomalost, rutinu, zbytečně komplikované postupy. Jako neschopnost uspokojivě plnit úkoly svěřené do kompetence těchto institucí.

Autor se ve své práci zaměřil na třetí pojetí pojmu byrokracie. Termín byrokracie používá ve smyslu Mertonova pojetí “disfunkce”, která se nutně objeví v každé lidské organizaci.

Byrokracie ve smyslu disfunkce může být vnímána jako určitá porucha ve fungování organizace, která jí brání v úspěšném plnění úkolu, a která je důsledkem projevu individuálních zájmů a hodnot jednotlivých lidí pracujících v organizaci. Při hledání této disfunkce se musíme nejprve obrátit k sociologii či teorii organizace, které ukazují ideálně fungující organizaci a na pozadí takového modelu pak můžeme zkoumat jeho disfunkci. Autor vidí jako příčinu této “patologie organizace” rozpor mezi úkoly a cíli organizace, které jsou důsledkem racionality, a chováním a hodnotami jednotlivce, které jsou mimo jiné determinovány kulturním systémem, kterého jsou jinak tyto organizace součástí.

Základním principem autora je funkcionální přístup, který však nevnímá jako nějakou funkcionální filosofii, ale v této studii tím rozumí teoretickou reflexi konkrétních změn, chování a jeho limitů uvnitř světa velkých organizací.

Základem práce jsou dvě případové studie velkých pařížských administrativních organizací, které jsou obecně vnímány jako rigidní, naprosto odlidštěné a zdají se být neschopny vypořádávat se se sociálními a technickými problémy, které vznikají stále rychleji. Jejich hierarchická struktura, principy kariérního postupu a organizace práce jsou absolutně jednoduché a je tedy jednodušší je analyzovat.

 

Autor vychází z prostého popisu funkce organizace a dále ukazuje pozice jednotlivých aktérů uvnitř organizace, jak se jeví na první pohled. V druhé kapitole se pak pokouší o hlubší analýzu složitějších vztahů mezi jednotlivci a skupinami uvnitř organizace a hlubší analýzu hierarchického systému. Na závěr potom na základě těchto analýz vyslovuje několik hypotéz o principech vytváření rozhodnutí a o vzniku rutiny.

 

Kapitola první

Úřednická agentura

Pařížská úřednická agentura je součástí veřejné správy, patří k ústředním vládním orgánům. zaměstnává přes 4500 lidí. především žen. Je tedy zaměřena nikoliv na zisk, ale na veřejný prospěch. Systém práce a technika se neměnily za posledních 35 let. Agentura trpí nedostatkem peněz a z toho vyplývajícím nedostatkem pracovníků a velmi špatným vybavením. Přes jednoduchost pracovních postupů a systému řízení (nebo právě pro ně) poskytuje agentura velmi kvalitní služby, rychlé a přesné.

Hierarchická struktura je velmi jednoduchá. Základní jednotkou je “kancelář”, která má přibližně sto zaměstnanců, dvě směny po padesáti. Tato “kancelář” je dále rozdělena na “základní kancelář” a “zvláštní oddělení”, kde je několik vyšších úředníků a malý počet kontrolorů. Ti opravují chyby, řeší zvláštní případy a poskytují informace. Každá směna má dva inspektory – jednoho pro zvláštní oddělení a jednoho pro základní kancelář. “Sekční ředitel” koordinuje činnost obou směn. “Divizní ředitel” má na starosti deset “kanceláří”. Ten má na starosti přibližně tisíc podřízených. Celkem má agentura tři pravidelné divize a jednu divizi, která má na starosti servis – poštu, pomocné práce, tiskárnu atd. “Vrchní divizní ředitel” je oficiální hlavou celé agentury, není skutečným manažerem, ale spíše jen koordinuje činnost čtyř divizních ředitelů.

Naprostá většina řadových zaměstnanců jsou ženy, nadřízenými naopak většinou muži. Povýšení je možné jen na základě oficiálního konkursu, podmínkou je dosažení určitého vzdělanostního standardu. Prakticky všichni vyšší úředníci jsou dlouholetými zaměstnanci agentury.

Základní jednotkou v organizaci práce jsou čtyřčlenné týmy tvořené ženami. Jejich pracovní náplň je velmi jednoduchá a stále se opakuje – zpracování ranní pošty, provedení stejných pracovních administrativních úkonů, napsání a odeslání odpolední pošty. Práce jednotlivých týmů je naprosto nezávislá na ostatních. Jedná se tedy o naprosto rutinní práci, bez potřeby inovací a bez nutnosti spolupráce, o činnost nezávislou na rozhodování manažera-ředitele, tlak vyvíjený na zaměstnance má naprosto neosobní a odlidštěný charakter – je to tlak daný společenskou poptávkou po službách této agentury a daný omezenými finančními, personálními a technickými možnostmi. Naopak uvnitř čtyřčlenného týmu je potřeba maximální koordinace a závislosti.

Úloha “kontrolorů”, kteří jsou nadřízenými řadových zaměstnanců spočívá nikoliv v rozhodování a řízení, ale pouze v řešení nepravidelných situací, jako jsou hádky či nemoc. “Inspektor” má na starosti činnosti menšího významu jako je např. sbírání dat pro statistický úřad. “Sekční ředitel” má už jisté řídící pravomoci, koordinuje činnost obou směn a řeší drobné kázeňské přestupky. Na vyšší úrovni je pak řešen především problém rozdělení práce mezi jednotlivé sekce.

VZTAH MEZI RUTINOU A USPOKOJENÍM Z PRÁCE

Obecně se předpokládá, že produktivita práce agentury je samozřejmě ovlivněna pocity zaměstnanců, jejich uspokojením z práce či naopak frustrací. Vztah mezi produktivitou a uspokojením zaměstnanců není ovšem vůbec jednoduchý. Mnohaletý výzkum ukázal, že reakce jednotlivých zaměstnanců jsou velmi heterogenní a kromě toho byl zpochybněn vztah přímé úměrnosti mezi faktory vyjadřujícími míru spokojenosti a schopností agentury efektivně plnit určené úkoly.

Práce v Agentuře je velmi monotónní a stále se opakující, panuje tam atmosféra nervózního napětí. Mnozí politici, novináři se domnívají, že většina problémů ve fungování Agentury má příčinu právě zde.

Při výzkumu se v jednotlivých rozhovorech ukázalo, že satisfakce, spokojenost s prací není nijak výrazně nižší než v jiných velkých organizacích. Zaměstnanci spíše než aby mluvili o spokojenosti s prací, zdůrazňovali skutečnosti, které nemají souvislost s lidskou vůlí. Ve výzkumu projevilo spokojenost s prací větší procento zaměstnanců než např. v americké pojišťovně. Zdá se, že odlidštění a rutinnost práce neznamená automaticky nižší pracovní satisfakci- uspokojení.

Pocity uspokojení z práce i v takto naprosto rutinním pracovním procesu jsou velmi rozdílné a závisí na různých subjektivních aspektech, jako je pocit odpovědnosti při vyšším postavení v rámci agentury atd. Ve výzkumu se ukázalo, že velký význam má sociální status zaměstnance, neboli jaké je společenské postavení zaměstnance mimo agenturu. Základní rozdělení respondentů je na “střední třídu” a “pracující”. Rozdělení bylo provedeno na základě vlastních identifikací, vzdělání, původu rodičů, stylu života aj. Dvě třetiny respondentů bylo možné zařadit mezi “pracující třídu”. Prakticky 80 % těchto respondentů vyjádřilo spokojenost se svoji prací. Naopak mezi respondenty “střední třídy” vyjádřili uspokojení z práce pouze ti, kteří zastávali nějaké nadřízené postavení. Autor použil na tuto situaci teorii Georga Homanse a vyslovil hypotézu: Pocit uspokojení z práce je natolik ovlivněn rozdílem (diskrepancí) mezi statusem, který má zaměstnanec mimo zaměstnání a tím, který má v zaměstnání, že ostatní vlivy prakticky nehrají žádnou úlohu.

Kapitola druhá

Mezilidské vztahy a vztahy mezi skupinami

Už v první kapitole studie bylo poukázáno na to, že zaměstnanci Agentury nemají horší vztah ke své práci, než zaměstnanci jiných, méně zbyrokratizovaných organizacích. Na druhou stranu míra apatie a sociální izolace, která je v Agentuře, je skutečně neobvyklá.

Naprostá většina respondentů poukazovala na to, že v Agentuře nemá přátele a že preferují vztahy s lidmi mimo ní. Zaměstnanci se neidentifikují s Agenturou a její úkoly a organizace je naprosto nezajímá.

Existuje zde však přece jenom určitý druh poměrně silné skupinové solidarity. Je to však negativní solidarita zaměstnanců proti úřadu a jeho vedení.

Z tohoto pohledu je potom zajímavý fakt, který se týká stávkování. V Agentuře proběhla jedna stávka. Je zajímavé, že těmi, kdo do poslední chvíle stávkovali za zlepšení pracovního prostředí, byli především vedoucí pracovníci a zaměstnanci projevující kladný vztah ke své práci.

Jak je už výše zmíněno, většině zaměstnanců je společný kritický postoj k vedení. Ve své kritice se shodují na těchto bodech:

1) vedoucí jsou neschopní v jednání s lidmi

2) odmítají na sebe brát odpovědnost

3) nejsou kompetentní – schopní skutečně organizovat a řídit své oddělení

Zvláštností je ovšem vcelku pozitivní vztah k přímým nadřízeným – tedy těm, se kterými mají zaměstnanci osobní každodenní zkušenost. Jak bylo již výše uvedeno, tito vedoucí totiž ve skutečnosti nerozhodují, neřídí práci. Jejich snahou je především mít nekonfliktní vztah s podřízenými a vyhnout se jakékoliv odpovědnosti, která by mohla vést ke konfliktům.

Naopak k vyšším nadřízeným mají zaměstnanci překvapivě nenávistný postoj, přestože se s nimi téměř nesetkávají. Jedná se především o vztah k “diviznímu řediteli”, který rozděluje práci. Ten je však velmi izolovaný od reality jednotlivých kanceláří. Sám má k dispozici jen dva asistenty a musí ve svém rozhodování spoléhat především na informace “sekčních ředitelů”. Důsledkem je, že jeho způsob řízení má pak charakter neosobních pravidel, která mají zajišťovat především všem stejné podmínky a jejichž důsledkem je rutina. Výsledkem je, že zaměstnanci nejsou pod osobním tlakem či vedením určitého vedoucího – manažera, ale pod tlakem neosobních pravidel a rutiny.

OBECNÉ VZORCE RUTINY

Tato úvodní studie měla velmi popisný charakter a nedává nám příliš teoretických konstrukcí. Je to však nutná číst cesty k sestavení teorií týkajících se byrokracie. Ovšem už na základě úvodního popisu můžeme vyslovit několik tvrzení.

1) Zaměstnanci ani vedoucí neparticipují na cílech Agentury, spíše vyjadřují nenávistný postoj k Agentuře.

2) Tento postoj ovšem nemá vliv na ostatní postoje a chování zaměstnanců. Svoji práci plní odpovědně a mají k ní často pozitivní vztah, stejně jako mají pozitivní vztah ke svým přímým nadřízeným.

3) Lidé jsou extrémně izolovaní, chybí existence emocionálních vztahů a nějakých klik či jiných sociálních vztahů.

4) Vztah k přímým nadřízeným není problémem, ti však odpovědnost za rozhodování přenášejí na vyšší nadřízené, které zaměstnanci prakticky neznají. K nim potom mají emotivní negativní vztah.

5) Rozhodování je činěno lidmi, kteří nemají přímé informace a musí spoléhat na informace podřízených, kteří mají zájem je pozměňovat. Ti, kdo mají potřebné informace nemají pravomoc rozhodovat a ti, kdo mají tuto pravomoc, nemají možnost získat potřebné informace.

Vedoucí, v tomto případě “divizní ředitel”, bude potom spoléhat především na neosobní pravidla, která mohou být v konkrétním případě naprosto nevhodná a nepřiměřená, ale budou nejvhodnějším obecným řešením určitého druhu problému.. Tento ředitel by si samozřejmě mohl opatřit jiný kanál informací, vybrat si určité zaměstnance, kteří by ho informovali, ale v tom okamžiku by byl obviněn z protekcionismu.

Rutina se tak stává prostředkem ochrany manažerů – vedoucích, kteří preferují neosobnost pravidel a pracovních norem před rizikem odpovědnějších forem řízení.

Sociální věda by se neměla spokojit s popisem a pokusit se jít hlouběji, pokusit se porozumět důvodům vzniku a přežívání vzorců chování a vztahů, u nichž se rychle objevily nechtěné skutečnosti a jevy směřující k posílení stability celého systému.

V našem případě zní otázka tak: Jak je možné, že se vyvinul systém, který naprosto blokuje jakoukoliv možnost řízení, kromě tlaku rutiny a jakto, že tento systém odolává všem pokusům o změnu?

Tuto otázku ovšem můžeme zobecnit: Proč lidé vytváří organizace, kde je lidské jednání tak silně svázáno rutinou a neosobními pravili? Proč lidé vytváří byrokracii?

Můžeme se pokusit učinit předběžný závěr, že cit.:”lidé se snaží vyhnout osobním (face-to-face) vztahům podřízenosti, jejichž autoritativní působení nejsou schopni vydržet.”

Na závěr výpověď jedné zaměstnankyně: “Nechtěla bych žádnou jinou práci, nemohla bych snášet to, že bych byla vydána svému šéfovi na milost”.

Decentralizace a delegace pravomoci by moc přiblížila zaměstnancům a mohla by tak pružně reagovat na jejich oprávněné požadavky. Znamenalo by to však zároveň, že by se vystavili riziku závislosti na rozhodování určité osoby, před kterým by nebyli tolik chráněni.

Rutina se tak stává ochranou a poskytuje určitou formu nezávislosti a stává se tak výhodou Agentury, která je tolik ceněna, že jsou za ni zaměstnanci ochotni platit vysokou cenu.